Hvilke begrep og verktøy kan ledere i offentlig sektor bruke for å formulere oppdrag og utvikle sine strategier?
Bokanmeldelse: «Ikke for å konkurrere – Strategi for fellesskapets tjenere» av Christine Meyer og Victor Norman viser hvilke begrep og verktøy ledere i offentlig sektor kan bruke for å formulere oppdrag og utvikle sine strategier.
Vi lærer videre at offentlige virksomheter ikke er etablert for å tjene penger eller hegne den kompetansen de bygger opp. Offentlige virksomheter skal utføre oppgaver som velgerne har gitt dem slik at de samme velgerne, i egenskap av brukere, får mest mulig igjen for innsatsen. Denne boken gjør oss i stand til å delta i og nyansere de strategiske diskusjonene i offentlige virksomheter.
Christine Meyer er professor i strategi og ledelse ved NHH og Victor Norman har vært professor i samfunnsøkonomi ved NHH.
Det offentlige Norge
De siste hundre årene har det offentlige Norge vokst nesten hemningsløst i alle retninger. Norman og Meyer gir uttrykk for at det nødvendigvis ikke er noe galt hverken med størrelsen eller veksten i det offentlige. Det som kreves, er en god strategi for realisering av så mye av samfunnsoppdraget som mulig gitt de rammene en har.
Av en grunn
Det omfattende offentlige ansvaret i Norge er ikke noe prisgitt – det er noe vi har valgt. Derfor er det prisverdig om offentlige virksomheter gjør ting billig og kundevennlig, men det er ikke det som er formålet. Offentlige virksomheter er der for å ta seg av oppgaver som innbyggerne mener det er bedre å håndtere i felleskap enn å overlate til enkeltindivider og markeder.
Fra oppdrag til strategi
De fleste ledere i den enkelte statlige eller kommunale virksomhet har fått et oppdrag – bør de ikke bare forholde seg til det og sette det ut i livet? Ifølge Meyer og Norman er svaret nei. Forsvaret skal for eksempelvis beskytte landet mot ytre fiender. Men hva betyr egentlig en slik overordnet formulering? Det er lang vei fra denne generelle beskrivelsen til utførelsen av tjenesten.
Aller første skal ledelsen tolke oppdraget i lys av den overordnede begrunnelsen for at oppdraget er lagt til det offentlige. At Forsvaret bare rent fysisk skal beskytte landet, kan ikke bety at hvert nes og hver fjordarm til enhver tid skal ha utstyr og folk som kan stoppe enhver utlending fra å ta seg til rette i knoppetangen.
Dette virker rimelig, men det kan derimot være mer vrient å forstå at offentlige ledere skal bruke mer tid på å håndtere eksterne relasjoner enn ledere i privat sektor. Flytende grenser og det faktum at sammenhengende offentlige tjenester ofte leveres fra flere aktører brukes som begrunnelser for å forklare hvorfor det er viktig å få et bilde av komplementære aktører som igjen deles i tre grupper: 1) den demokratiske arenaen, 2) den korporative arenaen og 3) produksjonsarenaen.
Den demokratiske arenaen
Offentlige etater er del av et åpent, demokratisk system. Innbyggerne bestiller gjennom valg tjenester av det offentlige, og etatene utfører og leverer så disse tjenestene tilbake til innbyggerne. Det fundamentale problemet i kjeden fra innbyggerne som velgere til innbyggerne som tjenestemottagere er ifølge Meyer og Norman det såkalte prinsipal–agent-problemet. Dette problemet oppstår fordi politikerne har et informasjons- og kunnskapsmessig overtak. Overtaket gjør at innbyggerne aldri kan være sikre på at politikerne opptrer lojalt. For å unngå trå feil er det fornuftig av ledere i offentlig sektor å invitere til en prosess der oppdragsavgrensning og strategisk hovedgrep formuleres i felleskap mellom det politiske bestillingsnivået og den utførende enheten.
Den korporative arenaen
Ifølge Meyer og Norman har vi i dagens Norge to fellesarenaer – en demokratisk og korporativ (En samlebetegnelse på alle former for organisasjonsdeltagelse i og påvirkning av politiske beslutningsprosesser ) som dels samvirker, dels virker parallelt og dels konkurrerer. Under visse forutsetninger kan korporative interessegrupper, det vil si organisasjoner og foreninger, være med på å skape verdi, men de kan også bidra til det motsatte. Gjennom å kartlegge hvilke interesser slike interesseorganisasjoner har, kan en leder av en offentlig etat lettere velge en kurs/strategisk retning som ikke åpent utfordrer interessentene.
Produksjonsarenaen
På produksjonsarenaen er Meyer og Norman opptatt av å fange både relasjonene fra leverandør til kunde/bruker og forhold som fanger opp graden av konkurranse og komplementaritet mellom aktørene. For å kunne analysere aktørene langs de horisontale (konkurrenter – virksomhet – komplementære aktører) og vertikale (kunder/brukere/klienter – virksomhet – leverandør) aksene kan man bruke et rammeverk som heter verdinettverket.
Den politiske økologien
Så langt har Meyer og Norman vist hvordan de ulike aktørene påvirker og samhandler med de ulike aktørene på de tre arenaene: den demokratiske, den korporative og produksjonsarenaen. I tillegg skal bildet kompletteres med en ny aktør – mediene. Hvordan de forskjellige tre arenaene og ulike aktørene virker sammen, vil avhenge av hvem i systemet som kan utøve makt. Det er imidlertid ikke noen maktsymmetri mellom aktørene, hvilket innebærer at politikere kan overstyre resten av systemet hvis de vil.
Ressursene i offentlig sektor
I dette kapitlet synliggjør Meyer og Norman hvilke ressurser en virksomhet trenger for å skape verdier for innbyggerne. En slik prosess startes med å se på sammenhengen mellom ressurser og verdiskapning som er annerledes enn i privat sektor. I private bedrifter er det ressursene som er utgangspunktet for strategien. I offentlig sektor er det oppdraget som er utgangspunktet for strategi og spørsmålet blir hvordan virksomheten kan skaffe seg de ressursene som trengs for å oppfylle det.
Analyse av ressursene
Etter å ha kartlagt ressursene bør virksomheten ifølge Meyer og Norman analysere hvilke ressurser er viktige for å oppfylle samfunnsansvaret. Den viktigste lærdommen er at formålet for ressursbruk er fundamentalt forskjellig. I privat sektor er formålet å finne ut hvordan en kan skape mer eller mindre varige konkurransefortrinn for å klare overleve konkurransen. I offentlig sektor har det også mindre betydning at en selv sitter igjen med gevinsten, tvert imot er mye av hensikten med det offentlige gjør, å gjøre det bedre og enklere for innbyggerne.
Etter å ha gjennomført en slik gapanalyse er det et sannsynlig utfall at den offentlige virksomheten ikke har tilstrekkelige ressurser til rådighet. Prioriteringen av oppgavene skjer ikke gjennom et marked der de produktene og tjenestene det ikke er høy nok betalingsvillighet for, faller bort. Prioriteringen skjer gjennom at ledelsen gjør en rangering av oppgavene, og det er en av de vanskeligste oppgavene til ledere i offentlig sektor.
Handlingsrom
En viktig del av det å gå fra samfunnsoppdraget til strategien er å få en avklaring og avgrensning av samfunnsoppdraget fra eieren. Når vi har en oppfatning av hvilket oppdrag vi er satt til å gjøre, kan vi gjøre vurderinger hvilket handlingsrom vi har til å realisere samfunnsoppdraget gitt de eksterne omgivelsene og vår tilgang til ressurser. I dette ligger at selv om handlingsrommet er trangt, kan ledere forsøke å utvide det på ulike måter. Konkret deles denne prosessen i to deler; et som viser det økonomiske handlingsrommet og et som viser det operasjonelle handlingsrommet. Det økonomiske handlingsrommet handler om hvilke muligheter og begrensninger virksomheten har til å skaffe eller frigjøre økonomiske midler. Det operasjonelle handlingsrommet handler om hvilke muligheter og begrensninger lederen av den offentlige virksomheten har til å utøve et faglig skjønn, gjøre organisatoriske endringer og prioritere oppgavene.
Strategiformulering
Helt generelt anbefales det at formuleringen av strategi i offentlig sektor må ta utgangspunkt i oppdraget, at det deretter vurderes hvilket handlingsrom aktørene og ressursene gir, og at det til slutt treffes strategiske valg innenfor handlingsrommet. Konteksten til strategien vil variere med den konkrete situasjonen og det er store forskjeller i hvor mye oppmerksomhet etatene har fra omgivelsene, hvilket påvirker rammene for strategiprosessen.
Når de viktigste strategiske valgene er tatt, starter prosessen med å lage mer detaljerte planer for hvilke konkrete handlinger og endringer som bør iverksettes, og for hvordan en kan finne gode parametere for å vurdere måloppnåelse. Dette er spesielt vanskelig i offentlig sektor der effektene kan være svært vanskelig å måle. Erfaringsmessig havner en derfor ofte i en av to grøfter. Den ene er å velge parametere som er enkle å tallfeste, men som nødvendigvis ikke sier så mye om hvor godt en oppfyller oppdraget. Den andre er å fokusere på hvilke aktiviteter som er gjennomført, men som egentlig ikke sier så mye om måloppnåelsen.
Anmelderens vurdering av boken
Boken er velskrevet og har lettforståelige illustrasjoner, og er samtidig ganske omfattende. Dermed gir den leseren en grundig og strukturert oversikt over strategiprosessens ulike faser og aktører i offentlig sektor. Videre deler forfatterne et sett av verktøy, som hver leser kan bruke for å tydeliggjøre oppdraget i sin virksomhet. For min egen del tenker jeg at denne boken bør være nyttig for alle topp- og mellomledere i offentlige virksomheter. Spesielt nyttig vil den være for ledere som kommer fra privat sektor, og for dem som har mindre erfaring med styring av offentlig virksomhet.
