Å vite hva som må gjøres av hvem kan være krevende innenfor tilskuddsforvaltning. I denne artikkelen viser vi hvorfor det er avgjørende med helhetlig tilskuddsforvaltning, både sett fra mottakers og fra givers side.
Helhetlig tilskuddsforvaltning – Å gjøre tingene riktig eller gjøre de riktige tingene?
Under har BDO utarbeidet en beskrivelse som gir en samlet oversikt over relevante aktører og aktiviteter i en tilskuddsforvaltningssirkel.
Tilskudd utgjør en betydelig andel av statsbudsjettet og mange virksomheter forvalter store statlige, fylkeskommunale og kommunale tilskuddsordninger. Enkelt forklart handler tilskudd om at offentlige myndigheter, organisasjoner eller private donorer gir økonomisk støtte med hensikt om å skape resultater av samfunnsmessig verdi. Tilskudd benyttes således til å oppnå et formål som myndighetene, organisasjoner eller donorer ønsker å prioritere, og som ikke kan forventes å bli realisert like godt uten tilskuddet. Tilskudd kan blant annet bidra til å motvirke fattigdom, øke livskvalitet, bidra til å stimulere ønsket økonomisk aktivitet og gjennomføre villet politikk.
Vi ser ofte at tildeling av tilskuddsmidler ikke automatisk innebærer at formålet nås. Ofte er tilskuddsordninger spesifikke og kompliserte ved at det er avgrenset til brukergrupper, geografiske områder eller begrenset i varighet. Mottakerne er ofte ikke en homogen gruppe, men består gjerne av ulike aktører med ulike forutsetninger. Den økonomiske støtten kan dermed også variere innenfor en enkelt tilskuddsordning. Disse komplikasjonene gjør det ofte utfordrende å sørge for at en tilskuddsordning treffer målgruppens behov, at den tiltrekker seg rett målgruppe, at det gis til de som er ment å skulle få, at den som mottar tilskudd bruker dette i tråd med formålet, at tilskuddet ikke innebærer ulovlig statsstøtte og at tilskuddet oppnår den effekt som var forutsatt ved etableringen av ordningen. Alle disse elementene er viktige elementer i en tilskuddsforvaltning, og krever en god, helhetlig utforming av tilskuddsordningen.
Internrevisors rolle
Av ovennevnte årsaker, stiller politikere, departementene, statsforvaltere, fylkeskommuner og kommuner tydelige krav til tilskuddsforvalters styring og kontroll av tilskuddsmidlene (tilskuddsforvaltningen). Riksrevisjonen har også fokus på dette.
Fokus på tilskuddsforvaltning vil forventelig forsterkes fremover etter hvert som oppmerksomheten og krav om effektiv bruk av offentlige midler øker.
I tillegg er det også en økende bevissthet om tilskuddsmottakers bruk kan innebære ulovlig statsstøtte, der andre virksomheter som ikke mottar tilskudd, men delvis opplever konkurranse fra tilskuddsmottaker, kan klage ordningen inn for EØS’ overvåkingsorgan ESA. Dette regelverket er komplekst å sette seg inn, og krever særskilt finansiell og juridisk kompetanse.
Internrevisjonen eller liknede overordnet kontrollfunksjon kan utøve en viktig rolle i å forbedre tilskuddsforvaltningen. Internrevisors rolle som 3.linjekontroll bør ha et overblikk over ulike typer kontrolltiltak og benytte denne kunnskapen som kriterier i sin kontroll av hvorvidt tilskuddsforvaltningen er organisert og styrt på en god måte. I denne artikkelen presenterer vi hva som kjennetegner god tilskuddsforvaltning, samt hvilke svakheter som oftest avdekkes. Vi mener internrevisors rolle som veileder for god tilskuddsforvaltning vil være vel så viktig som uavhengig kontroll. En god tilskuddsforvaltning vil utøve god kontroll i seg selv, herunder også tilsyn, der internrevisors uavhengige kontroll i så fall bare blir en kontroll av kontrollen. Å konstatere at kontrollen ikke fungerer kan ha en viss verdi. Det er vår erfaring at tilskuddsforvaltningen i mange tilfeller kan forbedres, men internrevisors rådgivende rolle og samarbeidet mellom internrevisjonen og den operative tilskuddsforvaltningen er, etter vår oppfatning, det viktigste for utviklingen av en god tilskuddsforvaltning. Dette krever at internrevisor har en god helhetsforståelse for hva som kjennetegner god tilskuddsforvaltning og ikke minst hvilke typer kontrolltiltak som fungerer best i ulike typer sammenhenger.
Det bør forventes at kontrollene i en tilskuddsordning er risikobaserte og at det ikke kun etableres kontroller for kontrollens skyld, for eksempel at det bes om en revisorbekreftelse uten å ha et bevisst forhold til hvorvidt kontrollen er kostnadseffektiv og treffsikker i forhold til risikoen.
Dessverre ser vi eksempler på kontroller som medfører at tilskuddsmottaker pålegges en kostnad som utgjør en betydelig andel av tilskuddets størrelse, og som i tillegg er svært lite treffsikker i forhold til den underliggende risikoen.
Hvordan arbeidsoppgavene er organisert, er også av betydning for kvaliteten i tilskuddsforvaltningen. En god organisering sikrer at ressursbruken er effektiv hos tilskuddsforvalter, samtidig med at de faglige vurderingene er gode ved så vel utforming av tilskuddsordningen som for tildeling av tilskuddet. Det kan for eksempel være fordeler og ulemper ved å organisere tilskuddsforvaltningen helt eller delvis i egen avdeling, fremfor en organisering innad i den fagavdelingen som utøver det politiske formålet med tilskuddet. Også ressursbruken er verd å vurdere. Vi har sett eksempler på ordninger der den interne ressursbruken knyttet til tilskuddsforvaltningen er svært høy sammenlignet med størrelsen på tildelte tilskudd.
En varslingskanal er etter vår vurdering et undervurdert verktøy for å øke kontrollen med tilskuddsforvaltningen på en effektiv måte. En tilskuddsgiver eller revisor klarer ofte ikke å avsløre misbruk av tilskuddsmidler gjennom sine ordinære kontrollhandlinger. Erfaringsmessig er en varslingskanal en mer effektiv kilde for å avsløre avvik, ikke nødvendigvis bare avvik knyttet til misbruk, men også ineffektiv ressursbruk er eksempler på tips som kan komme inn gjennom en godt fungerende varslingskanal.
Tilskuddsforvaltningssirkelen
God tilskuddsforvaltning bidrar til å sikre at pengene går til formålet. Dette innebærer både etablering av gode retningslinjer, at tilskuddet brukes i tråd med retningslinjer og at tilskuddet bidrar til å nå ordningens selvstendige og overordnede mål. For å oppnå god tilskuddsforvaltning må det være en helhetlig tilnærming til tilskuddsforvaltningsprosessen med de nødvendige aktivitetene for både tilskuddsgivere- og mottakere. Vi beskriver dette i tilskuddsforvaltningssirkelen, utviklet av BDO. Ved å gå inn i lenken på https://www.bdo.no/nb-no/microsites-nb/tilskudd/tilskuddsordning, vil du kunne bevege deg rundt i sirkelen og få mer informasjon om hvilke aktiviteter tilskuddsgiver, tilskuddsforvalter og tilskuddsmottaker bør gjennomføre i de ulike fasene av tilskuddsforvaltningen. Vi anbefaler at internrevisor har fokus på disse i valg av sine delproblemstillinger og kriterier for revisjon av tilskuddsforvaltningen.
Det er krevende å etablere en helhetlig tilskuddsforvaltning. Det kreves gjerne en kombinasjon av kompetanse om regelverksutforming, kompetanse om sammenhenger mellom tilskudd og effekt for den aktuelle bransje og bedrift, kompetanse om kontrollordninger og samfunnsøkonomisk kompetanse. De ulike stadiene i tilskuddsforvaltningssirkelen krever ulik type kompetanse. Det kan derfor ikke forventes at én person alene eller en mindre avdeling skal kunne håndtere alle stegene. Internrevisor bør derfor også vurdere kompetansen i de ulike fasene av tilskuddsforvaltningen, og være bevisst på at kompetansekriteriene er ulike i de ulike fasene.
Bærekraftsmål som grunnlag for god tilskuddsforvaltning
FNs 17 bærekraftsmål med 169 delmål er et sterkt og nyttig styringsverktøy som kan brukes som grunnlag for å vurdere tilskuddsordninger og hvordan tilskuddsforvaltningen bør utformes. I tillegg til å være egnet til å oppnå et overordnet formål, bør ordningen også være samstemt med FNs bærekraftsmål. Dette kan bidra til å gjøre tilskuddsforvaltningen mer målrettet, og sikre en mer omforent politikk knyttet til tilskuddsordninger. Bærekraftsmålene kan knyttes opp som grunnlag for tilskuddsordningen som opprettes, tildeling og effektmåling. Dette innebærer at ordninger som opprettes knyttes til valgte hovedmål og konkrete delmål, og at eksisterende ordninger vurderes, og eventuelt justeres, i lys av hvordan de bidrar til bærekraftsmålene.
Les mer om hvordan bærekraftsmålene eksempelvis kan brukes som grunnlag for kommunal tilskuddsforvaltning her.
Hva kjennetegner god tilskuddsforvaltning?
I denne artikkelen har vi berørt ulike temaer for god tilskuddsforvaltning. God tilskuddsforvaltning kjennetegnes av at pengene går til formålet, hvilket betyr at tilskuddet i sin helhet benyttes til formålet (gis til de rette, ikke til andre formål, ikke til administrasjon, ikke «forsvinner» på veien i byråkrati) og gir den ønskede effekten i tråd med ordningens overordnede målsetting. God tilskuddsforvaltning bidrar til at
- politiske, kommersielle eller ideelle formål oppfylles
- ordningen er bærekraftig
- ordningen faktisk gir ønsket effekt
- ordningen er relevant for mottakerne
- ordningen er i tråd med statsstøtteregelverket
- pengene tildeles mottakere med relevante behov
- forvaltningsressursene brukes effektivt
Det er naturlig at alle, eller et utvalg av disse punktene, bør utgjøre internrevisors problemstillinger i en revisjonsplan om tilskuddsforvaltning. Internrevisors kompetanse er avgjørende for hvor gode delproblemstillinger og relevante kriterier som velges for revisjonen. Vi håper med denne artikkelen at vi har gitt internrevisor veiledning for disse valgene, selv om vi på ingen måte har ment å gi en utfyllende veiledning for internrevisors planlegging og utførelse av en revisjon av tilskuddsordninger.
Ønsker du å vite mer om tilskuddsforvaltning, sjekk ut våre nettsider her.
