Politiet har utarbeidet en første versjon av sin flerårige effektiviseringsplan. I denne artikkelen kan du lese om noen erfaringer med politiets effektiviseringsarbeid i oppstartsåret 2020.
Oppsummering
I arbeidet som resulterte i denne effektiviseringsplanen har det særlig vært fokus på å komme i gang på direktoratsnivå. Det gjenstår mye modning, samordning og kompetanseheving før effektiviseringstenkningen gjennomsyrer og henger sammen på tvers av organisasjonen. Politiet har organisert arbeidet rundt et effektiviseringsteam, som skal være pådriver, koordinere og etterspørre dokumentasjon. Linja har ansvaret, men må settes i stand til å ivareta ansvaret på en bedre måte. En viktig satsing framover blir å gi utrednings- og gevinstarbeidet et løft.
Bakgrunn
Offentlig tjenesteproduksjon, som politiet er i sin helhet, er i liten grad utsatt for reell konkurranse og kan dermed bli mindre effektivt enn konkurranseutsatte virksomheter. Offentlig tjenesteproduksjon styres dessuten av politiske føringer som ivaretar andre hensyn enn effektivisering. Dette bidrar til at arbeidet med effektivisering blir særlig krevende i offentlig sektor generelt, men for å sikre effektiv forvaltning av skattebetalernes penger er det nødvendig at også Politiet som organisasjon har fullt fokus på temaet.
For statlige virksomheter er kravet til effektiv ressursbruk nedfelt i Økonomireglementet. I 2015 kom i tillegg avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE), med formål om å gi insentiver til mer effektiv statlig ressursbruk. Reformen innebærer at statlige virksomheters budsjett kuttes med 0,5 % hvert år. Politiets budsjett for 2021 er på om lag 19,5 mrd. kroner, så årets ABE-krav utgjør dermed 97,5 mill. kroner. Siden reformens formål var å skape handlingsrom for blant annet å styrke politiet, har til gjengjeld politiet blitt tilført midler hvert år [1] de siste årene. Det er ventet at budsjettrammene til politiet vil bli strammere fremover.
Politidirektoratet, som er det øverste ledelsesnivået i politiet med ansvar for styringsdialogen med etaten og Justis- og beredskapsdepartementet, har det overordnede ansvaret for effektivisering i politiet. Et systematisk arbeid med effektivisering i politiet ble igangsatt våren 2020. En første versjon av flerårig effektiviseringsplan skal oversendes Justis- og beredskapsdepartementet som vedlegg til årsrapporten for 2020. Politiet hadde erfaringer med effektivisering før dette, blant annet ved å ta ut gevinster fra prosjekter i utviklingsporteføljen og fra omorganisering, men effektivisering har fått en høyere prioritering fra og med 2020. I denne artikkelen vil vi se på noen erfaringer med effektivisering så langt og noen mulige veier videre. Politiet har et unikt samfunnsoppdrag, men noen av erfaringene fra effektiviseringsarbeidet kan likevel være relevante for andre virksomheter.
Avveining mellom flere hensyn
Effektivitet defineres ofte som kostnadseffektivitet, det vil si at målene nås med lavest mulig kostnad. Det er imidlertid en risiko for at de viktigste oppdragsmålene ikke ivaretas når effektivitet måles på denne måten. Man bør eksempelvis være forsiktig med hevde at politidistrikt med relativt få restanser driver effektivt sammenlignet med andre politidistrikt. Dette kan være en feilslutning hvis resultatet heller er et utrykk for et stort omfang av henleggelser. Effektivitet bør derfor hele tiden vurderes opp mot samfunnsoppdraget [2]. Effektivitet kan også defineres som å prioritere ressurser til de oppgavene som gir høyest verdi for innbyggerne. For politiet kan det handle om å ressurssette tidspunkter i løpet av dagen med mange hendelser, som kvelder i helgene når det er mye bråk og uro, enn tidspunkter med få hendelser. Slike politifaglige vurderinger og effektivitetshensyn kan imidlertid bli nedprioritert av andre politiske føringer som for eksempel norsk distriktspolitikk.
Samfunnsendringer har forsterket behovet for effektivisering.
Perspektivmeldingen [3] indikerer at budsjettene vil bli strammere fremover. Dette skyldes blant annet en aldrende befolkning som vil gi økte utgifter til pensjoner og omsorg. I tillegg antas lønnsomheten til norsk oljevirksomhet gradvis å bli redusert blant annet på grunn av den internasjonale innsatsen mot klimaendringer. Handlingsrommet er, og vil bli ytterligere, snevret inn. I det siste har også pandemien utfordret bildet.
For politiet har det siden 2008 vært uttalt at bemanningen av politiårsverk skal tilsvare 2/1000 innbyggere. Personalkostnadene til disse om lag 10 000 stillingene tilsvarer over halvparten av hele budsjettet til politiet. En stor del av den resterende halvparten er til en viss grad også bundet opp av politiske føringer som for eksempel antall lokasjoner, kjøp av helikoptre, etablering av det nasjonale beredskapssenteret, biler med videre. Det som står igjen etter at man har tatt hensyn til begrensningene nevnt over utgjør det reelle økonomiske handlingsrommet for de økonomiske midlene politiet kan skaffe eller frigjøre. [4]
Produktivitetskommisjonens rapporter [5] har adresserte behovet for effektivisering, herunder digitalisering og bedre samhandling mellom store IKT-systemer. Kommisjonen trakk frem risikoen for mislykkede reformer som potensielt kan medføre store kostnader som et hinder for effektivisering. Strammere budsjetter krever hardere prioriteringer og kreativ destruksjon, det vil si å legge ned gamle aktiviteter for å frigjøre ressurser til nye, også i offentlig sektor. Kommisjonen poengterte også at de fleste etater har klarere og mindre komplekse styringsforhold enn politiet.
Politiets organisering av arbeidet med effektivisering
Politiet etablerte et effektiviseringsteam i våren 2020. Formålet var at teamet skulle være en pådriver i arbeidet, etterspørre dokumentasjon og fremme forslag til beslutning for ledelsen. Det ble samtidig understreket at linjen har ansvar for identifisere, utrede og gjennomføre effektiviseringstiltak på samme måte som for andre tiltak. Det ble i løpet av 2020 utarbeidet en første versjon av flerårig effektiviseringsplan, som både inneholder tiltak der besparelser allerede realiseres og tiltak som det vil være nødvendig å jobbes systematisk med over tid før gevinster kan realiseres. Denne planen skal oversendes Justis- og beredskapsdepartementet som vedlegg til årsrapporten.
Erfaringer så langt
Digitalisering av namsmannen (DINA) og konsulentomveksling er to av tiltakene som er kommet lengst og her vil det realiseres gevinster i 2021. DINA skal blant annet levere forliksrådsportalen, selvbetjeningsløsning for utlegg samt digitalisering av brev. Konsulentomveksling går ut på å omveksle et antall innleide konsulenter til tilsvarende antall fast ansatte som koster vesentlig mindre. For noen av tiltakene i politiets første versjon av flerårig effektiviseringsplan kan det bli krevende å faktisk hente ut gevinster da de består av andeler av hele årsverk. Erfaringsvis kan dette være vanskelig å realisere da ansatte som hovedregel har 100 % stilling.
Det er i tillegg levert en analyse til politiet over områder med potensial for effektivisering, men denne dekker bare noen få enheter i politiet og tar i liten grad for seg de store sammenhengene. Erfaringene har vist at det er behov for mer helhetlig kunnskap om nåsituasjonen, muligheter og begrensninger.
Politiet som organisasjon har i 2020 ikke vist seg å være særlig moden for effektivisering.
Politiet har en prosjektmodell, et etablert rammeverk og funksjoner for porteføljestyring, gevinstarbeid og innføring. Det har vært jobbet med å realisere gevinster tidligere, blant annet i forbindelse med politireformen, men politiet har en del å gå på når det gjelder å utrede tiltak med tilstrekkelig kvalitet på kostnads- og gevinstestimater. Det å følge gevinstene helt i mål og påse at gevinstene faktisk tas ut kan også bli bedre. Det er i denne sammenheng behov for et kulturskifte.
Politiet er en stor organisasjon, med stor geografisk spredning, mange lokasjoner, et krevende samfunnsoppdrag, stort spenn i oppgaveporteføljen, mange bindinger og trange budsjetter. Politiets ansvar har i tillegg mange grensesnitt og avhengigheter til andre statlige, og i noen grad også kommunale og private, virksomheter. Selv om det ble utarbeidet et mandat ved oppstarten av arbeidet hvor roller og ansvar var tydelig definert, har erfaringene vist at linjen må settes bedre i stand til å ivareta sitt ansvar for effektivisering. En av målsetningene for det videre arbeidet er å involvere enhetene i etaten bedre i arbeidet. Det er distriktene og andre enheter som til sjuende og sist skal ta ut gevinster for noen av tiltakene og sørge for at dette ikke går ut over publikumstjenestene. Lykkes politiet sammen med andre å forebygge kriminalitet, vil det bety mindre utfordringer og sparte kostnader på andre samfunnsområder, i tillegg til mindre kriminalitet å etterforske.
Veien videre
Veien videre avhenger av at Politidirektoratet sikrer god styring og fortsetter å utvikle det allerede påbegynte systematiserte effektiviseringsarbeidet som lokale initiativ i resten av politiet knyttes til. Dette er avgjørende for å ivareta synergier og avhengigheter på tvers i en stor etat og dermed lykkes med helhetlig og målrettet effektivisering i politiet.
For politiet vil det være en gradvis modningsreise for å øke forståelsen av hvor potensialet for effektivisering i egen etat ligger, og dermed klare å identifisere gode tiltak til mer effektive polititjenester.
Dette må blant annet skje gjennom å jobbe bedre med gevinstrealisering. Gjennom hele livsløpet til tiltaket må politiet, i større grad enn i dag, identifisere tiltak som gir gevinster for egen og annen offentlig virksomhet, samt innbyggere, næringsliv, og sørge for at forbedringer gjennomføres. Dette må skje gjennom systematisk oppfølging av de identifiserte gevinstene slik at man til syvende og sist kan si at et tiltak ga bedre ressursbruk og økt handlingsrom. Dette innebærer at politiet, med direktoratet i spissen, må utrede flere og større kutt enn tidligere, finne tiltak som gir bedre ressursutnyttelse og større handlingsrom på sikt og opparbeide seg kjennskap til de langsiktige virkningene av nye forslag. Det vil alltid være krevende og uforutsigbart for en politisert og kompleks etat, og for å lykkes vil det kreve godt samarbeid med eierdepartementet.
Effektivisering gjennom økt digitalisering og endrede
arbeidsprosesser bør på sikt bli førende for politiet. De tiltakene som per
dags dato er identifisert og inkludert i politiets flerårige
effektiviseringsplan bærer lite preg av dette. DFØ vurderer at politiet er en
av de store publikumsrettede etatene som kanskje er kommet kortest i digitaliseringen.
Dette til tross for at økt digitalisering i politiet også kan motiveres utfra å
bedre kunne imøtekomme digital kriminalitet og føringer fra internasjonalt
samarbeid særlig i regi av EU. Dagens situasjon er at en rekke
digitaliseringstiltak er satt på vent både på grunn av et begrenset
handlingsrom grunnet politiske føringer knyttet til blant annet lokasjoner og
synlig politi, men også politiets evne til å utrede og gjennomføre digitale
tiltak som skal effektivisere politiets tjenester. Politiets digitale valg i
tiden fremover vil ha stor betydning for effektiviseringsarbeidet.
[1] Prop. 1 S Gul bok (2019–2020)
[2] Politiets samfunnsmål: Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. Politiloven §1,andre ledd.
[3] Perspektivmeldingen beskriver regjeringens strategier for å møte utfordringene frem mot 2030 og 2060.
[4] Ikke for å konkurrere, Strategi for felleskapets tjenere. Meyer, C. og Norman V. (2019).
[5] Produktivitetskommisjonen, utnevnt i 2014 av regjeringen, har kartlagt årsakene til svakere produktivitetsvekst og fremme konkrete forslag som kan styrke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi.
